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Evaluation et réformes des fiscalités nationale et locale

Evaluation et réformes des fiscalités nationale et locale
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Développement et financement des collectivités locales en Algérie

Cet article va procéder à une analyse du financement des collectivités locales. Tout naturellement, il définira les grands modes de gestion des finances locales, exposera ensuite les contours du développement local et de son financement et présentera les défis et les perspectives du système d’imposition locale. Prenant appui sur les expériences internationales et surtout sur la réalité du pays, l’article conclura par une série de propositions destinées à renforcer l’action économique et sociale des collectivités locales en Algérie.

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Les collectivités locales forment la cheville ouvrière d’un pays du fait que l’Etat central ne peut pas répondre à tous les problèmes. En conséquence, ce dernier favorise un processus descendant en reconnaissant la valeur des acteurs locaux et leur donnant des responsabilités et des moyens d’agir.

Ceci revêt plus d’importance aujourd’hui dans la mesure où ce processus se fait en croisement avec l’émergence de démarches ascendantes du fait du souhait de la société civile et d’élus locaux de se prendre en main et d’être acteurs de leur propre développement dans leurs localités.

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Au-delà de leurs responsabilités administratives classiques, les collectivités locales sont devenues des vecteurs du développement local.

Ce faisant, elles renforcent le caractère inclusif de la croissance et permettent à l’Etat de faire montre de solidarité et de promouvoir l’égalité des chances. Dans ce contexte, la définition de leurs compétences et leur structure de financement sont des questions stratégiques.

Des niveaux de responsabilité clairement définis doivent être accompagnés de structures de financement variées, souples et soutenables afin de renforcer l’efficience de l’action des collectivités locales et booster le développement local.

Les expériences internationales témoignent de l’importance de ces deux facteurs. En Algérie, les démembrements administratifs ont toujours joué un rôle central et exercé de nombreuses responsabilités dans le cadre d’une politique de décentralisation. Ceci a permis d’imposer la référence au développement local dans les discours de politique économique du pays.

Pour autant, le cadre juridique en place (code communal de janvier 1967, loi 90-08 du 07 avril 1990, etc.) ne lui octroie qu’une autonomie financière limitée (aucune marge de manœuvre en termes d’autonomie fiscale).

De plus, la structure de financement n’est pas bâtie sur la notion de besoin et s’appuie en très grande partie sur les produits de la taxe sur l’activité professionnelle (TAP – une taxe sur le chiffre d’affaire comportant tous les traits économiques nocifs d’une taxation en cascade sur le chiffre d’affaires) et de la taxe sur la valeur ajoutée (mise en place pour remplacer la TAP mais dont le rendement est affaibli par de nombreuses exonérations et franchises).

Ce type de financement n’est pas soutenable et ne permet pas aux collectivités locales de prendre en charge les défis auxquelles elles font face au quotidien. Il faut donc repenser et renforcer la solidarité avec les populations et l’efficience économique des collectivités locales.

Dans ce cadre, il serait souhaitable de redéfinir une véritable politique de développement local (colonne véritable du développement national) et revoir le financement des collectivités locales en réformant la fiscalité locale. Cependant, cela passe par une réforme de la fiscalité nationale qui en est la source.

Toutes ces réformes sont incontournables et prendront du temps à mettre en place et produire les effets escomptés. Elles devront être inscrites dans un plan à moyen terme et faire l’objet d’un sequencing qui reflète des priorités précises.

Modes de gestion des finances locales

Quatre concepts importants :

(1)- l’autonomie financière : permet à la collectivité locale de dépenser librement son budget. Elle peut être exercée dans la mesure où la collectivité locale reçoit soit des transferts de recettes fiscales, soit une dotation couvrant le coût de production des services publics décentralisés ;

(2)- l’autonomie fiscale : permet à la collectivité locale de déterminer les paramètres de l’impôt. Cette autonomie peut être totale (elle établit elle-même l’impôt qui procurera les ressources nécessaires) ou partielle (un impôt établi par un niveau de pouvoir supérieur).

Dans la plupart des cas, la collectivité locale ne disposera pas du pouvoir de déterminer librement l’assiette fiscale mais pourra moduler le taux ou encore octroyer des exemptions – c’est le cas, par exemple, pour les taxes foncières ;

(3)- l’Indice de décentralisation fiscale (IDF) : l’IDF est un outil quantitatif mesurant la progression des poids respectifs des gouvernements centraux et locaux sur la base de la part des recettes fiscales allouées aux dépenses des collectivités locales, mais également la nature du pouvoir qui détermine l’assiette fiscale, les taux d’imposition et les types d’imposition, ainsi que la méthodologie d’utilisation de ces ressources ;

(4)- la décentralisation financière, un concept plus large qui peut prendre de nombreuses formes, notamment :

(i)- l’autofinancement ou le recouvrement des coûts par le biais de redevances d’utilisation ;

(ii)- les accords de cofinancement ou de coproduction par lesquels les utilisateurs participent à la fourniture de services et d’infrastructures par des appuis financiers et l’affectation de ressources humaines ;

(iii)- l’expansion des revenus locaux par le biais de taxes foncières ou de vente ou de charges indirectes ;

(iv)- les transferts intergouvernementaux qui transfèrent les recettes générales des impôts perçus par le gouvernement central vers les collectivités locales pour des usages généraux ou spécifiques ; et
(v)- les emprunts municipaux et les garanties de prêts.

La question-clé du développement local et de son financement

Le développement local est le prolongement du développement national et, en ce sens, il est vital de l’asseoir sur une vision à long terme et des stratégies sectorielles cohérentes. Le développement local est complexe et son succès passe par :

(1)- une implication des échelons locaux, les élus locaux, la population et ses leaders ;

(2)- une volonté partagée de participation de la part de partenaires divers et nombreux ;

(3)- une capacité collective de concevoir, préparer, lancer et mener à terme un processus de développement local par le biais de projets de développement de tailles diverses ; et

(4)- une valorisation des ressources humaines, techniques, financières et matérielles locales. Les expériences internationales en termes de structures de financement des collectivités locales et du développement local font ressortir les composantes suivantes :

(1)- les fonds de développement local (transferts fiscaux à des fins d’investissement) entièrement discrétionnaires ou ciblant des activités spécifiques ;

(2)- le financement structuré de projets (instruments de financement sous forme de garanties collatérales pour des projets de développement dans le cadre de programmes de développement local) ;

(3)- les financement de groupes de petites et de moyennes entreprises pour porter le développement économique local en regroupant leurs entreprises existantes et potentielles en grappes avec des chaînes de valeur connectées ; et

(4)- taxes locales, soutiens du gouvernement central, emprunts municipaux, émissions d’obligations, partenariat public-privé et autres formes modernes de transfert de fonds et de financement participatif.

L’architecture générale des finances locales en Algérie

Six points saillants :

(1)- La carte fiscale et administrative : se présente ainsi :

(i)- 1541 communes et 48 wilayas ;

(ii)- Les ressources du secteur local (y compris le Fonds commun des collectivités locales FCCL) sont faibles, représentant environ 8 % du PIB;

(iii)- le degré de décentralisation (qui mesure l’importance du secteur public local par le biais de la part de la dépense locale dans le total des dépenses publiques) est d’environ 8% (fin 2019), un niveau plutôt faible, en comparaison internationale (15-65% en moyenne en fonction du degré de développement des pays) ; et

(iv)- les collectivités locales ont des compétences relativement larges dans les domaines suivants (hygiène et santé, éducation, urbanisme, infrastructures locales, notamment l’adduction d’eau, l’assainissement, l’enlèvement et le traitement des ordures ménagères et éclairage public) ;

(2)- Un pouvoir restreint en termes de recettes, de dépenses et de couverture du solde budgétaire. Pour les recettes, les collectivités locales ne disposent pas du pouvoir de créer elles-mêmes et spontanément des prélèvements fiscaux.

Elles sont, en outre, contraintes dans la gestion de leurs dépenses (dont 2/3 sont des dépenses réglementaires qu’elles doivent prendre en charge en tout état de cause, y compris des dépenses de personnel constituant 46 % des dépenses totales). Le rôle des autorités communales est donc davantage un rôle d’exécution.

Ainsi, le trésorier communal paie les dépenses de la commune. Il est en charge du recouvrement des recettes fiscales perçues par la commune mais celles-ci ne forment qu’une part infime des ressources de cette dernière.

Pour le solde budgétaire, la responsabilisation de la collectivité locale n’existe pas, puisque la couverture des déficits est du ressort du FCCL par l’entremise du fonds de garantie ;

(3)- Des capacités financières disparates entre les collectivités locales. Il y a une très grande disparité dans la capacité contributive des collectivités locales. Sur les 1541 communes, 2,5% d’entre elles ont des recettes fiscales excédant 1 milliard DA tandis que 28% disposent de recettes fiscales minimes ne dépassant pas 50 millions DA ;

(4)- le point précédent explique la présence d’un mécanisme de péréquation qui vise à réduire les écarts de richesse, et donc les inégalités, entre les différentes collectivités territoriales sur la base d’un vague indicateur de richesse défini comme les ressources fiscales et patrimoniales par habitant ;

(5)- une structure de ressources déséquilibrée. Elles proviennent à :

(i)- 85% : prenant la forme des transferts de recettes fiscales (le plus souvent exprimés en pourcentage des recettes collectées par le pouvoir central) qui transitent par le FCCL. Les fonds sont ensuite répartis entre un programme de péréquation, des dotations de service public, le financement des investissements des collectivités locales et le fonds de garantie ;

(ii)- 10% provenant des dotations budgétaires de l’Etat (affectations d’impôts ou par une fiscalité propre). La dotation de service public a également un objectif de redistribution mais celui-ci est moins explicite et davantage discrétionnaire.

Elle a pour but d’assurer un financement complémentaire de l’ensemble des dépenses obligatoires (environ 2/3 des dépenses des communes) sous réserve que la collectivité locale respecte les normes de dépenses. Les dotations de service public sont décidées par le conseil d’orientation du FCCL ; et

(iii)- 5% : représentant la fiscalité propre qui est une fiscalité établie par l’autorité locale et collectée par elle ; et

(6)- la décomposition des recettes fiscales transférées aux collectivités locales fait apparaître la vulnérabilité du financement des collectivités locales. Ainsi :

(i)- pour les communes (TAP : 82,1 % ; IFU : 4,8 % ; TVA douane 8.6 % et petits impôts 4,5 % );

(ii)- pour les wilayas (TAP : 93% ; taxe d’ habitation : 4 % et autres 3 %) ; et

(iii)- pour le FCCL (TAP 32 % ; TVA douane 38,5 % ; TVA intérieure 24,8 % ; impôts du secteur minier 0.7 % ; et vignettes 4 %). Un manque à gagner au niveau des recettes fiscales nationales entraîne ipso facto une déstabilisation des ressources des collectivités locales.

Point sur le développement local en Algérie

Le développement local est une composante de la politique économique publique depuis l’indépendance et a permis de transformer le paysage économique régional. D’un mode de fonctionnement administratif et centralisé, le développement local a évolué à la faveur des grandes réformes des années 1990s pour inclure des opérateurs privés.

Les performances en termes de développement local ont marqué le pas ces derniers années en raison de la crise latente que travers le pays depuis le choc pétrolier de 2014 qui a fait remonter à la surface un certain nombre de faiblesses, y compris :

(1)- la structure de financement inadéquate ;

(2)- le caractère descendant des relations entre les collectivités locales et l’état central ;

(3)- l’absence d’une capacité technique et administrative à la mesure de la multitude des domaines d’intervention des collectivités locales ;

(4)- la nature du développement qui est en train de changer du fait des grands bouleversements énergétiques, climatiques, numériques et économiques en cours qui ne peuvent être ignorés ;

(5)- le poids du FCCL dans le processus budgétaire qui ne laisse aucune initiative aux collectives locales, faisant du développement local un processus unidirectionnel.

Évaluation synthétique du cadre actuel de la fiscalité locale

(1)- L’architecture générale du système fait ressortir une autonomie financière limitée et une autonomie budgétaire inexistante en raison du poids écrasant de l’administration centrale.

La politique fiscale suivie jusqu’à présent en Algérie consiste à affecter une partie du produit de deux impôts importants (Taxe sur l’activité professionnelle – TAP – et TVA) et le produit d’une multitude d’impôts et taxes (impôts miniers, taxes foncières, taxes d’habitation, taxe enlèvement des ordures ménagères, taxe spéciale sur les permis immobiliers, taxe sur les affiches et plaques professionnelles, taxe de séjour et taxe sur les viandes) aux collectivités locales en vue de la couverture de leurs dépenses.

Les dépenses d’investissement sont également, pour partie, déterminée de manière centralisée, lorsque le FCCL intervient pour les financer, In fine, l’état exerce un poids considérable sur les finances locales dans la mesure où il :

(i)- est le principal pourvoyeur de ressources ;

(ii)- exerce un contrôle étroit en matière de dépenses en détenant les clés de répartition des recettes affectées ; et

(iii)- déresponsabilise entièrement la collectivité dans la gestion des déficits budgétaires. In fine, le système actuel exclut tout élément d’incitation ;

(2)- pour ce qui est du contenu de la fiscalité locale, il est important de souligner par ordre d’importance la TAP comme première source de financement des collectivités locales, suivie de la TVA en second et des autres taxes en troisième plan les impôts fonciers et les impôts miniers (qui devraient pourtant jouer un rôle important en fiscalité locale).

En outre, la TAP a tous les traits néfastes pour l’activité économique d’une taxation en cascade sur le chiffre d’affaires. Une taxation en cascade ne doit plus figurer dans la panoplie des outils d’un système fiscal moderne – vu ses effets économiques néfastes au développement du pays.

L’élimination de tels effets en cascade a été d’ailleurs l’une des motivations clés de l’instauration de la TVA tant en Algérie qu’à l’étranger. Le rendement de la TVA est, paradoxalement, fortement amoindrie par de nombreuses exonérations et franchises ;

(3)- l’indice de décentralisation fiscale : calculé uniquement sur la base des recettes allouées aux collectivités locales, il est en baisse tendancielle passant de 50% en 2000 à 25% en 2005, 18% en 2010, 10% en 2015 et 8% en 2020 ; et

(4)- le système de péréquation : manque de clarté car le financement des communes est déconnecté des besoins et les disparités entre communes sont importantes.

La déconnexion par rapport aux besoins s’explique par l’absence d’indicateurs précis comme cela est le cas dans de nombreux pays qui utilisent d’une part des indicateurs de capacité contributive (population en âge scolaire en cas de décentralisation de l’enseignement, superficie en cas de décentralisation partielle de l’infrastructure, revenu par habitant) et d’autre part des indicateurs d’effort fiscal.

En résumé, la fiscalité locale est dominée par des recettes affectées, ôtant toute autonomie fiscale aux collectivités locales qui les reçoivent.

A cela, ajoutons le poids considérable en ordre successif de la TAP et de la TVA dans ces affectations. A contrario, le rôle des taxes (foncières) qui doivent en toute logique appuyer la fiscalité locale, est mineur. Pour finir, les recettes ne sont affectées ni sur base des besoins, ni sur base d’un indicateur de capacité contributive.

Au regard de ces éléments, le financement local actuel confère une autonomie limitée aux collectivités locales en matière de dépenses.

Propositions de réformes relatives à la fiscalité nationale et fiscalité locale

Au moment où le pays prépare une stratégie nationale de refondation de l’économie nationale fortement endommagée par la répétition des chocs pétroliers (juin 2014 et mars 2020) et la pandémie, il est judicieux de repenser la fiscalité locale dans le sens d’une décentralisation financière limitée, de la performance et de la responsabilisation des collectivités locales.

Les réformes de la fiscalité locale sont incontournables et elles doivent s’inscrire dans une perspective à moyen terme car elles prendront du temps. Encore plus important, ces réformes de la fiscalité locale doivent être précédées ou menées en simultanéité avec des réformes du système fiscal national qui alimente la fiscalité locale.

Réformes de la fiscalité nationale pour rendre le système simple, peu coûteux, équitable et avec le moins de distorsions économiques. En se penchant uniquement sur le volet politique fiscale (excluant de ce fait les volets administration fiscale et douanière et gestion des avantages fiscaux), et sur la base des travaux d’experts algériens et internationaux, il est utile de redresser les faiblesses suivantes :

(1)- l’étroitesse de l’assiette fiscale : car la part importante des recettes fiscales provient de l’imposition des services financiers, des télécommunications, des produits pharmaceutiques et des importations et ventes de véhicules ;

(2)- l’incohérence de certains impôts ; par exemple, la fiscalité des revenus immobiliers est un gisement important mais affaibli par la distinction inutile entre propriétaires étrangers et locaux et par l’introduction de nombreuses catégories de revenus ;

(3)- la distribution de l’effort fiscal est inégale avec les impôts sur les salaires représentant 1/4 de la fiscalité ordinaire ; un autre élément de distorsion est fourni par la lourdeur des cotisations sociales dues par les employés et les employeurs ;

(4)- l’octroi continu d’avantages fiscaux qui sont pourtant -de l’avis de nombreux experts et institutions, y compris la vénérable Cour des Comptes- lourds, mal ciblés et inefficaces (pour un coût équivalent à environ 1000 milliards de DA/an) ;

(5)- des taxes d’accises à faible contribution à la fiscalité ordinaire (3%) et avec des doutes quant à leur rôle de régulateur de la consommation de certains produits ; et

(6)- un problème de lisibilité, de cohérence générale du système fiscal et d’intégrité de la logique budgétaire du fait de la multiplication des taxes affectées à des comptes d’affectation spéciaux extrabudgétaires.

Ces problèmes doivent être pris en charge car dans le passé le législateur s’est focalisé sur des considérations paramétriques ratant des opportunités de peser sur l’architecture du système national de fiscalité et les simplifications dont il a beaucoup besoin.

Les réformes dans ce sens doivent donc s’articuler autour de trois axes :

Axe 1 : élargissement de l’assiette qui se prête mieux pour la promotion de la croissance économique et l’amélioration du cadre des affaires (exemple: inciter le secteur informel à intégrer le secteur formel; approfondir la monétarisation de l’économie afin d’asseoir l’impôt sur des bases plus solides et remplacer la TAP par des taxes d’accise.

Axe 2 : La réduction des exonérations, notamment la TVA (potentiel complémentaire de 500 milliards de DA suivant diverses estimations).

Axe 3 : L’amélioration de l’administration fiscale et douanière passe par l’exploration d’un certain nombre de pistes, notamment :

(i)- le déploiement du système d’information ;

(ii)- la dématérialisation des procédures de déclaration et paiement ;

(iii)- la maîtrise des obligations fiscales ;

(iv)- le renforcement du contrôle fiscal pour restaurer la discipline fiscale, lutter contre la fraude et améliorer les performances ;

(v)- la maîtrise de la base d’imposition ;

(vi)- le recouvrement des arriérés fiscaux dont l’ordre de grandeur est de 3500 milliards de DA ;

(vii)- l’organisation des services centraux ;

(viii)- la réforme des procédures ; et

(ix)- une meilleure coordination entre les grandes régies financières.

Réformes de la fiscalité locale pour assurer le passage d’un financement basé essentiellement sur la TAP et sur la TVA à un financement basé sur les besoins. Les axes de réformes sont :

(1) l’alignement des ressources des collectivités locales sur des indicateurs de besoin, alignement qui permettra d’abandonner le financement basé sur la TAP et la TVA et de faciliter la réforme du système fiscal national;

(2)- une décentralisation du pouvoir fiscal, limitée à un nombre réduit d’impôts, qui permet aux collectivités locales d’agir à la marge et d’être davantage responsabilisées (exemple : augmenter la part des taxes locales sur l’immobilier, dont le recouvrement serait facilité par le développement d’un cadastre numérique. Certaines autres taxes, comme la vignette, seraient totalement sous le contrôle des collectivités locales); et

(3)- une révision du mécanisme de péréquation qui, en dernière analyse, devra servir à compenser, en prenant appui sur des critères objectifs (et non plus le ratio de richesse inadéquat) les écarts objectifs de coûts de production des services publics décentralisés. Cette réforme doit se faire de façon progressive. 


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2021-01-25 10:00:54

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Written by Ahmed Sobhy

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